Overschrijding van de redelijke termijn en artikel 6 EVRM

Door een lange behandelingsduur in bezwaar, bij de rechtbank of bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) komt het soms voor dat procedures enkele jaren in beslag nemen. Hoewel de wet termijnen stelt om bijvoorbeeld een beslissing op bezwaar te nemen of tot een uitspraak te komen, geeft dit geen garantie dat de besluitvorming ook daadwerkelijk tijdig geschiedt. De wetgever heeft ten aanzien van de bezwaarprocedure al maatregelen genomen, zoals de invoering van een dwangsom bij het niet tijdig beschikken. Maar wat als het bij de rechter lang duurt? 

In diverse procedures is met een beroep op artikel 6, eerste lid van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verzocht om vergoeding van geleden immateriële schade. In dit artikel is bepaald dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.  

Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens  (EHRM d.d. 10 november 2004, AB 2005, 257 (“Pizzati”) en EHRM d.d. 29 maart 2006, AB 2006, 294 (“Scordino”) volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Uit voornoemde jurisprudentie van het EHRM volgt voorts dat de vraag of de zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.  

Ten aanzien van de vraag wat als een redelijke termijn moet worden beschouwd en wanneer sprake is van overschrijding van die termijn, hanteert de Afdeling als vuistregel dat een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk is in zaken waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (o.a. ABRS d.d. 7 april 2010, zaaknr. 200904891/1/H2). Indien sprake is van een bezwaarfase en daaropvolgend twee rechterlijke instanties, houdt de Afdeling een totale duur van ten hoogste vijf jaar aan, waarbij de bezwaarfase maximaal een jaar mag duren en de rechterlijke procedures elk ten hoogste twee jaar (b.v. ABRS d.d. 24 december 2008, AB 2009, 213). Wel is het zo dat een langere duur bij de ene instantie kan worden gecompenseerd door een kortere duur bij de volgende fase. De uiteindelijke totale duur is beslissend. De al eerder genoemde criteria kunnen ertoe leiden dat van deze algemene regel wordt afgeweken en overschrijding van de redelijke termijn gerechtvaardigd is.

De Hoge Raad heeft in twee recente arresten (HR 11 januari 2013, LJN-nrs. BX8359 en BX8360) aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling en het EHRM over de uitleg van artikel 6 EVRM. De Hoge Raad overweegt daarbij dat weliswaar rekening dient te worden gehouden met de duur van de behandeling van het bezwaar indien een rechterlijke procedure is gevolgd, maar de toepassing van artikel 6 EVRM niet zover gaat dat deze ook het geval omvat dat alleen wordt geklaagd over de duur van de bezwaarprocedure zonder dat daarop een behandeling door de rechter is gevolgd. Artikel 6 EVRM ziet immers op het recht op behandeling van een zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.   

De Afdeling heeft al eerder overwogen dat met de vaststelling van een bestemmingsplan tevens een beslissing wordt genomen over burgerlijke rechten en verplichtingen. De termijn begint daarbij te lopen vanaf het moment dat beroep wordt ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De tijdsduur die betrekking heeft op de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan blijft voor het bepalen van de redelijke termijn buiten beschouwing.

De vraag is wat de consequentie is als de redelijke termijn wordt overschreden door een tussenuitspraak van de Afdeling, waarbij de Afdeling met toepassing van de bestuurlijke lus de raad opdracht geeft om de geconstateerde gebreken te herstellen. De Afdeling heeft hier recent een uitspraak over gedaan (ABRS d.d. 13 februari 2013, zaaknr. 201004275/1/R4). De Afdeling overweegt dat in die gevallen waarin als gevolg van het toepassen van een bestuurlijke lus om gebreken te herstellen de redelijke termijn is overschreden, deze overschrijding volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Dat zou slechts anders zijn wanneer de Afdeling de redelijke behandelingsduur voor een beroep heeft overschreden. Dit is naar het oordeel van de Afdeling bij toepassing van een bestuurlijke lus niet het geval indien de Afdeling uitspraak doet binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van de raad van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, met dien verstande dat binnen twee jaar tussenuitspraak is gedaan. De behandelingsduur is derhalve niet overschreden, als binnen twee jaar de tussenuitspraak is gedaan en niet later dan één jaar na ontvangst van de mededeling van de raad van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld een einduitspraak is gedaan. 

Ten aanzien van de hoogte van de toe te kennen vergoedingen, hanteert de Afdeling als regel € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. Dit zou aardig kunnen oplopen als er meerdere appellanten zijn en de termijn aanzienlijk wordt overschreden. Op dat punt heeft het Europees Hof echter geoordeeld dat, indien een aantal klagers samen een procedure voert, dit een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen (EHRM d.d. 15 februari 2008, AB 2008,140). Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat, indien er beroep is ingesteld door vier appellanten, het bedrag kan worden gematigd in die zin dat alle appellanten 25% van het aan de mate van overschrijding van de redelijke termijn gerelateerde schadevergoedingsbedrag krijgen toegekend.

Als sprake is van een zeer langdurige procedure, loont het dus de moeite om een beroep te doen op artikel 6 EVRM en een verzoek tot immateriële schadevergoeding in te dienen. Voor overheidsinstanties geldt dat tijdig beslissen niet alleen in bezwaar, maar ook in een beroepsprocedure waarbij de bestuurlijke lus wordt toegepast, van belang is. Niet alleen om een negatief oordeel van de rechter, maar ook om een toekenning van immateriële schadevergoeding te voorkomen.  

Auteur: Laurine van Schie-Kooman (lvschie@lawton.nl)